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讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望

讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图1)

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萤火可持续发展商业案例分析挑战赛的第五场公益讲座分享会,我们有幸邀请到中国人民大学环境学院副教授王克老师,分享“气候谈判进展与第二十六届联合国气候变化大会的展望”相关内容:


一、《巴黎协定》所反映的全球气候制度的核心特征

二、落实《巴黎协定》的后续谈判任务

三、COP26谈判展望

    1. COP26的重要意义

    2. 需要解决的关键议题

    3. 疫情影响

    4. 美国大选的影响


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图2)




01/ 《巴黎协定》所反映的全球气候制度的核心特征


《巴黎协定》提出了全球应对气候变化的目标:到本世纪末,全球平均气温上升幅度控制在2℃以内。这个2℃是相对工业革命时期的温度水平而言的,不过具体时间点不是特别明确,有人提出是1750年,有人提出是1850年,但其实无所谓,因为这两个时间点温度差别不太大,我们姑且视为1800年。


不仅如此,  《巴黎协定》还提出:2℃的目标要实现,还要力争将温度上升控制在1.5℃之内。不过我们都知道,现实中这是非常困难的。今年是2020年,离本世纪末还有80年,气温已经升了1℃左右,增长趋势非常明显。


控制气温上升,其实就是要控制碳排放。下图左侧部分基本上代表了国际学术界对这个问题的整体认知,要求全球二氧化碳的排放量尽快达到峰值,然后开始下降,到本世纪的后半段,也就是2050年之后,基本实现净零排放


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图3)


上面这条虚线,代表的是温度变化2℃,也就是说到本世纪中叶以后,碳排放基本上要实现碳中和,碳排放和吸收基本上要相等。再看这个温度变化1.5℃的曲线,它需要的不只是碳中和,还需要负排放,碳排放比吸收更少。这只是科学上提出的趋势性建议,但实际实现是比较困难的


图片右侧,大家可以看到,从工业革命到现在,全球累计碳排放大概是13000亿吨。温度变化2℃的目标要求在已经排放的13000亿吨的基础上,未来只能再排放10000亿吨左右。如果是温度变化1.5℃的目标,未来大概只能再排放4700亿吨。


这个数据是什么概念呢?我在图的下方给出了2016年的一个数据参考,大家可以估一下,以数据中的频率来消耗,大概还能消耗多长时间。


2015年我们达成了《巴黎协定》,可以说这是全球的共识。虽然美国退出了,但除美国之外的国家,几乎都承诺了某种程度上的应对气候变化的目标或者行动。这样的共识还是有它的问题,现实与目标存在非常大的差距


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图4)


上图中最上面的一条线是2005年的政策情景,如果我们继续沿用2005年的政策,全球的碳排放会继续向上增长。2005年之后,各国采取了新的政策和措施,直至现在。图中的第二条线,代表了在采取新的政策和措施之后,碳排放量降低了一大截,但是它还是保持着整体增长的态势


下面两条红色和橙色的线,则代表了《巴黎协定》中各国承诺(NDC, National determine contribution,即国家自主决定的贡献)下的情况。它分为两种情况,unconditional和conditional。


在环境保护里面,大家都会担心free rider,也就是害怕在公共物品的分配上,一方吃亏而一方占了便宜。所以在《巴黎协定》里面,各国提出的目标分两种,一种是unconditional,也就是不管别的国家做不做,它都会做一种是conditional,也就是如果别人采取了同等的措施,它可以把自己的标准再提高一些。


Unconditional的一般会更保守一些。这两条线并没有特别大的差别,它们所代表的碳排放量都相对趋平,仍处在比较高的位置。


下面几条线列出了各个range,虽然range存在一定的不确定性,但是大家仍然可以看出,图中给出的中位数仍然是要求碳排放量大幅度下降。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图5)


很明显,《巴黎协定》中作出的承诺和要求,和2℃的目标仍然存在着超100亿吨的差距,和1.5℃的目标,存在着300亿吨的差距。



从以上两张图中,可以看出两个问题:


第一,《巴黎协定》到底能否成功实施,各国做出的承诺能否兑现,我们要打一个问号。很多同学都有疑问:白纸黑字签订的能不算数吗?但是国际政治有时候就是这样,特别是在美国宣布退出之后,全球落实《巴黎协定》的动力都削弱了。


第二,即使《巴黎协定》中作出的承诺全部得到兑现,甚至是所有的conditional承诺也被兑现,碳排放量也和2℃目标的要求存在很大差距。所以即使《巴黎协定》的目标都兑现,我们还得进一步提高减排力度。


这是从科学上提出的两个基本问题,而如何从政治上回应这个问题会更复杂一些。


为什么这些问题比较难?因为这是一个全球性问题


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图6)


中国建设生态文明,颁布《民法典》,将环境保护的内容纳进去,刑法里也有关于环境污染的相关内容。在一个主权国家内部,可以通过国家强制力,再利用诸如法律、经济、行政管理等手段,来设立并实现目标。但在国际政治领域里,不存在一个纯粹超主权(凌驾于各国主权之上)的治理模式,现在的国际政治体系还是以主权国家为主。在国际层面上,很难依靠强制力。


比如之前,特朗普宣布要退出世界卫生组织。美国对国际机制不满意,选择退出,但这不是一个解决方案。最终我们希望实现全球公共物品的分配、全球外部性问题的解决,这两个学术概念可以理解为建立应对气候变化的全球责任体系。毕竟我们不能只靠联合国秘书长给各国分配任务,这是不现实的。我们只能通过跨国谈判和协商,而前提是,大家需要共享一些价值观和发展理念


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图7)


气候谈判是从1990年开始的;1992年在巴西里约热内卢的联合国环境和发展大会上达成了《气候变化框架公约》;国际法需要各国的立法机构批准之后才能正式生效,1994年《气候变化框架公约》正式生效;从1995年开始,开始举行缔约方大会至今。


这其中有一个重要的里程碑——1997年的《京都议定书》,而美国于2001年退出了,《京都议定书》在2005年才正式生效。2009年举行了哥本哈根气候大会;2015年举行了巴黎气候大会;从2016年至今我们都在谈判如何落实《巴黎气候协定》。


这个体制是什么含义?它其实是在管理和温室气体排放权益相关的各项权益并形成一套全球责任体系。温室气体排放和能源有关,能源和经济有关,所以它和能源、生态、产业、贸易、投资、技术、创新都高度相关,是国际战略的政治经贸科技环境能源体系的重要体现领域。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图8)



气候谈判谈什么? 


第一,谈目标,缔造责任体系,定一个全球的责任目标,包括长期目标和近中期目标。我们提出的温度目标是2100年,但是对于温室气体排放目标,2100年太遥远了,《巴黎协定》提的是2030年,哥本哈根气候大会提出的是2020年。


第二,需要有一个责任体系的分担。怎么分给各个国家?各个国家如何承担责任?按照什么标准?这是国际政治体系下的公平问题。穷国和富国是否能承担一样的责任?这和伦理学之类的讨论是高度相关的。


第三,确定目标的方式,是进行集中管理还是非集中管理。把一个总目标分解给各个国家,还是各个国家自己提目标。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图9)


除了目标本身,气候变化问题比较复杂,还得考虑到气候变化对不同的国家带来的一些负面影响。比如温度上升之后,会出现干旱、洪涝、极端气候事件等。这些国家如何去适应这些变化?特别是相对贫困的国家和人群。在应对过程中,是否有一套国际机制来提供资金、技术、能力建设的支持?这些可能是更好的去解决这些问题的前提条件。


另外,一个协定到底能否实施,跟数据的透明度也是高度相关的,你需要向国际社会报告你的目标是什么、采取了什么措施、措施达到了什么程度。这和国内的“信息公开、公众参与”很类似,信息公开才能推动国家更好的去落实这些承诺。


全球谈判里面分很多议题,核心是目标,具体会分为减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度这些具体的议题。


还有一点,因为谈的是国际法,那么就会涉及到这个协定是否具备法律约束力,可以约束到什么程度的问题。当然,这个法律约束力和国内法律约束力的性质不完全一样,但是整个国际法体系里还是有一些约束条款。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图10)



《巴黎气候协定》的整体特征有3条。


一、明确提出了长期目标,希望控制全球温升幅度在2℃范围内,并为1.5℃的目标而努力。


二、建立平衡的气候治理模式,国家自主贡献,各个国家根据自己的国情自己制定目标,也就是自下而上。这样的模式会造成一个问题,几乎所有的国家指定的目标都会给自己留有余地,而本身《巴黎协定》就和2℃的目标差距很大,国家还继续留有余地,总体来看就会跟2℃的目标差距比较大。


因此产生了全球盘点(自上而下)的模式:定期对各个国家已经提交的目标和提交的采取行动的证明材料做评估,评估之后再提出哪些国家超额完成了任务,哪些没完成任务,然后去计算全球离2℃的目标还差多远。


全球盘点其实没有提出惩罚的规则,更多的是提供软性约束,督促各个国家进一步采取措施、提高力度。为什么透明度非常重要呢?因为全球盘点需要依赖数据,我们不可能派专家组到各个国家去,还是要依靠各个国家提供的数据信息。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图11)


三,《巴黎协定》搭建了一个政策框架,形成了一个动态评估机制。我们定期评估各个国家的努力程度,再看看差距到底有多大。我们希望各个国家每5年更新一次目标,这个目标不能倒退。我们希望各个国家循序渐进,先参与其中,然后发现应对气候变化并不会像想象中的对经济产生较大影响,反而会有利于经济发展,因为它降低了损失、创造了新的部门和新的就业机会。


为什么说2020年的气候谈判非常重要?因为大家在2015年提出目标之后,按照《巴黎协定》的要求,今年要对目标进行更新。



谈判里的几个核心问题


第一个就是,怎么确定责任?这是联合国层面上、各个场合都会面临的一个问题。


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在联合国和全球治理上,从政治和经济上都要划分为两个阵营发展中国家发达国家。虽然在政治和经济里划分的标准不太一样,因为发展中国家和发达国家的概念也比较笼统,在不同的场合,它的含义也不完全一样,但是在《公约》里明确提出了发达国家与发展中国家在应对气候变化问题上负有“共同但有区别的责任(CBDRRC)”


为什么这个问题会被单独提出来?其实这个问题跟中国有关。大家想象一下,1990年开始气候谈判的时候,中国那个时候的经济总量、人均GDP的水平、能源消耗总量、碳排放总量是什么水平,而这两年中国是什么水平。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图13)


中国现在的碳排放基本上接近100亿吨,占全球的30%左右,基本上相当于美国加欧盟的总和。从历史排放量来看,中国只有美国的一半,但是每年的新增总量确实是美国的2倍,这种趋势非常明显。中国在2005年的时候才超过美国成为碳排放量世界第一,所以现在的总量差距仍然很大


在日前的新闻发布会上,李克强总理给出的数据挺令人吃惊,这基本上反映了中国的现实:有6亿人的人均月收入不到1000元。这就要看是从哪个角度看中国了。


欧美的很多国家希望中国承担更多责任,意思是说中国是发达国家。但是我们自己知道中国还有很大差距,还有很大一个比例的群体是低收入人群,所以很难去定义中国在这个问题里应该承担怎样的责任


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图14)


第二个问题我们前面已经讲到,《巴黎协定》采用“自下而上”的方式确定并提交国家资助贡献目标,并且通过“全球盘点”来增加“自上而下”的全球管理的成分,形成了一种混合的模式


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图15)


第三个问题,具体的实施方式,如发达国家向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持,发展中国家之间的合作等。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图16)


这里再稍微解释一下“京都模式“,它的概念是比较明确的:全球目标下,定一个目标,然后分解给各个国家。各个国家的目标加起来需要匹配全球的目标,这可能是一个比较好的方式。


而这个方法最大的问题是,国际法的约束力和强制力没有那么强。如果给各个国家定的目标太严格,各个国家就不干了。现在只是美国“退群”,如果之后很多国家都退出的话,这个体制就没有什么太大作用了。


这种“自上而下”的方式,最大的优点就是它保证目标的严格程度和行动的力度,但是它很难保证它在政治上的可行性,以及参与的广泛代表性。


经过1997年的《京都议定书》,以及现在的经验和教训,大家在《巴黎协定》中才想到更换一种方式:各个国家在自己提目标自己完成的模式下更“舒服”,压力没那么大,再加上国际舆论的压力,所以都更加愿意参与。虽然美国已经退出,但是我们可以看到联合国成员国基本上都参加了,包括叙利亚。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图17)


我们现在经常说,全世界只有两类国家,一类是美国,退出《巴黎协定》,另一类是其它参与《巴黎协定》的国家。现在很多国家都觉得:第一,如果别的国家都参与,你不参与,你的形象会比较糟糕,美国可能不太在乎;第二,《巴黎协定》这种参与方式给了这些国家很大的自由度,大家都愿意参与。


《巴黎协定》的模式解决了《京都》模式下最大的问题:政治可行性、广泛参与度这两个根本性的问题。但是它也有缺点,各个国家都给自己留有余地。所以它需要有其他的措施:提高透明度、全球盘点、要求各个国家5年更新一次目标。打造一个递进的模式,通过不断提高力度,最终趋近于长期目标。


其实《巴黎协定》谈判结束之后,很多NGO对此表示不满,认为这个模式太宽松了,也没有惩罚规则,留出了太多空间。但根据国际政治的现况,这种模式有总比没有好。从保护气候来看,当然是越严格越好,但是在这个问题上,如果在没有很强全球政治共识的背景下强行搞一个约束力特别强的协定,是很难落实的。


与其大家一拍两散,不如以折中的方式给大家一定的弹性空间。先保证大家的参与,让这个体制逐渐运行起来,再通过不断提高力度,来推动大家朝着一个方向去努力。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图18)


从上图中可以看出进程逻辑:2020年前确定了一些规则,希望大家每5年更新一次目标;今年,2025目标年的提2030年NDC目标,2030目标年的更新、通报2030年NDC目标;2023年第一次全球盘点;2025年继续更新2030年目标,通报2035年目标。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图19)


特朗普在2017年宣布退出《巴黎协定》,当时很多人提出,其实美国没必要退出《巴黎协定》,因为《巴黎协定》很多时候就是根据美国的需求来量身定制的,它的目标非常宽松,基本上不用做出额外的努力就可以实现这个目标。


但是大家可以看到,他在演讲里说,这样一种协定会变得越来越严格、越来越力度,现在的《巴黎协定》不是终点。其实他对于《巴黎协定》的框架认识的还是比较准确的。




02/ 落实《巴黎协定》的后续谈判内容


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图20)


《巴黎协定》谈完之后,我们需要有一些后续目标。比如透明度,填报信息是根据自己的需要随便报数据,还是填写一个表格、填写具体的指标?


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图21)


《巴黎协定》各条都有后续的谈判任务,如果大家以后从事这方面的工作,就会发现这样的工作其实还是非常专业的。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图22)


总的来说,《巴黎协定》强调要尊重各国的自主决定、履约的非侵入性和非惩罚性,也就是给各国提供了一定的灵活性和包容性。但这里确实也有个问题,比如我们要落实“共同但有区别的责任”,是怎么有所区别?



这里有三个选项:


第一个,没有区别,发达国家和发展中国家完全一模一样,这样没有考虑到各个国家国情的不同;


第二个,发达国家和发展中国家完全不一样,发达国家又会觉得没有体现出“共同”;


第三个,折中方案,发达国家和发展中国家长期来看终究要适用于一套规则,但是短期内考虑到发展中国家当前的实际情况,需要几年的缓冲期,让它们拥有更长的时间去完成制度和能力的建设与提高,同时发达国家还要给发展中国家提供资金、技术、能力建设的支持,帮助发展中国家缩短进程,最终适用于同一套规则。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图23)


实施细则在为发展中国家保留一定灵活性的基础上同意了报告和审评的“度量衡”。当然,总的来说,它的要求还是很高的,对中国来讲要求也更高,因为中国首当其冲。可能对于很多非洲国家,大家还会强调“有区别”,但是对于中国,更多的是强调“共同”


但是很多规则,对于国内的工作也有促进作用。所以这件事要从多方面看,也不是说这件事我们就一定不能接受。有些规则也是跟国内加强生态文明建设、加强能力建设、基础统一数据的建设也是匹配的。




03/ COP26谈判展望


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图24)


2020年原本是全球气候行动的关键节点,今年有几个任务:英国和意大利举办第26次联合国气候变化缔约方大会,中国原定今年在云南昆明举办《生物多样性公约》第15次缔约方大会


中国和英国也在协调这两次会议,因为生物多样性问题很大程度上受气候变化问题的影响,各国预计应该提交更新的NDC目标和本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略(MCS),以及《巴黎协定》的遗留问题谈判。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图25)


但是疫情带来的影响是非常大的。大家可以看到左边这张图里,IEA(国际能源署)预测疫情会带来能源需求下降,当然,这种下降是暂时的,后面肯定会反弹,但是这个反弹和各国采取的经济复苏计划是密切相关的。


越是在这个时候,我们越是要有定力,像联合国秘书长所说的,“实现高质量复苏”,要很好的去设计经济激励政策,实现经济增长和低碳转型的双赢。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图26)


但在疫情带来的新背景之下,公约秘书处决定把COP26延期至2021年11月1-12日举行。应对气候变化和应对新冠疫情的努力并非是相互排斥,如果行动得当,走出新冠危机的复苏进程将通向气候领域更加包容和可持续的道路。


2021年也是一个机会窗口,除了在2020年由英国和意大利举办的气候变化缔约方大会,英国也是七国集团(G7)2021年的主席国,意大利则是二十国集团(G20)2021年主席国。一般来说,作为主席国的同时,也是COP会议的东道国,肯定会在G7和G20会议中增加一些气候议题的成分。


在G20中,已经形成了“19+1”的模式,也就是19个国家重申坚持《巴黎协定》,美国单独坚持退出《巴黎协定》。


中国在2021年是生物多样性公约第15次缔约方大会主办国,讨论气候与生物多样性怎样去协同增效。

但是与此同时,也不能忽视美国的作用。


讲座回顾丨气候谈判进展与COP26的展望(图27)


如果说今年10月份开气候大会,那时正好是美国大选,如果是特朗普连任,美国将正式退出《巴黎协定》。而如果是民主党赢得大选入住白宫,很可能会重新加入《巴黎协定》,提出新的2030年国家自主贡献目标,同时寻求在外交上发挥最大作用,例如在执政初期召开全球领导人气候大会等。



*本文根据2020年5月30日,中国人民大学环境学院副教授王克在萤火可持续发展中心的线上分享会的内容整理而成。部分图片来源于网络。



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